Е.Ф. Довгань, БГУ
Международно-правовую основу ШОС составили государства-члены так называемой «Шанхайской пятерки»: Китай, Россия, Казахстан, Кыргызстан, Таджикистан, вынужденные решать после распада СССР проблемы бывшей советско-китайской государственной границы. Меры, призванные обеспечить неприкосновенность внешних границ Содружества независимых государств (СНГ), принимались в тот период не только в рамках СНГ путем провозглашения неприкосновенности и определения режима охраны внешних границ (Соглашение о создании Содружества Независимых Государств от 8.12.1991 г., ст. 52, Соглашение о сотрудничестве государств Содружества по обеспечению стабильного положения на их внешних границах от 12.10.1992 г., Меморандум о сотрудничестве по охране внешних государственных границ от 24.12.1993 г. и др.), но и путем заключения двусторонних договоров (России с Китаем 1994 г.; Казахстана с Китаем 1994, 1997, 1998 г. и др.) и соглашений между всеми членами «пятерки» (Соглашение об укреплении доверия в военной области в районе границы от 26.04.1996 г.; Соглашение о взаимном сокращении вооруженных сил в районе границы от 24.04.1997 г.). В 2001 г. к сотрудничеству «пятерки» подключился Узбекистан.
Принятая на саммите в Шанхае в 2001 г. Декларация о создании ШОС (далее – Декларация), несмотря на свое название «декларация» представляет собой международный договор, поскольку она была подписана всеми государствами-участниками. Именно на основании этого документа и была создана ШОС, что прямо закреплено в п.1 Декларации. Впоследствии статус ШОС был урегулирован Хартией Шанхайской организации сотрудничества, принятой 7 июня 2002 г. (далее – Хартия ШОС). В целях обеспечения независимости ШОС Хартия прямо указывает на наличие у нее международной правосубъектности (ст. 15) и закрепляет за самой организацией, ее должностными лицами и представителями государств значительный объем привилегий и иммунитетов (Хартия ШОС, ст. 19; Конвенция о привилегиях и иммунитетах ШОС, от 17.06.2004 г.3).
1.1. Членство
В настоящее время членами ШОС являются 6 государств, ее учредивших: Казахстан, Кыргызстан, Китай, Россия, Таджикистан, Узбекистан. Организация не является закрытой. Возможность принятия новых членов была предусмотрена в Декларации (п. 7), а механизм принятия подробно раскрывается в ст. 13 Хартии ШОС. В то же время, как отмечается в доктрине, отношение государств-членов ШОС к его расширению весьма неоднозначно. Наиболее крупные участники Организации (Россия, Китай) говорят о преждевременности такого шага. Ссылки делаются на неотлаженность механизмов взаимодействия между странами, составляющими ядро ШОС, отсутствие четких параметров при принятии новых членов, неясность «выгоды» от расширения членства для государств-членов ШОС.
1.2. Основные направления деятельности
Цели ШОС закреплены в ее учредительных документах очень широко (Декларация, п. 2; Хартия ШОС, ст. 1, 3) и включают:
– укрепление между государствами-участниками взаимного доверия, дружбы и добрососедства;
– поощрение эффективного сотрудничества между ними в политической, торгово-экономической, научно-технической, культурной, образовательной, энергетической, транспортной, экологической и других областях;
– совместные усилия по поддержанию и обеспечению мира, безопасности и стабильности в регионе, построению нового демократического, справедливого и рационального политического и экономического международного порядка.
На практике до настоящего времени основной упор делается на поддержание международного мира и безопасности и борьбу с современными вызовами и угрозами, в первую очередь, международным терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом. В целях борьбы с данными явлениями одновременно с принятием Декларации была заключена Шанхайская конвенция по борьбе с терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом от 15.06.2001 г., которая определила основные принципы сотрудничества государств в рассматриваемой области, включая обмен информацией, выполнение запросов о проведении оперативно-розыскных мероприятий, разработку согласованных мер по предупреждению и пресечению деяний, обмен опытом, информацией, нормативно-правовыми актами и проч. (ст. 6).
Конвенция, ссылаясь на 10 из 16 основных универсальных документов по борьбе с терроризмом, дает определение терроризма (ст. 1(1)), а также регулирует вопросы сотрудничества в борьбе с сепаратизмом и экстремизмом. Показательно также, что единственный неадминистративный постоянный орган ШОС – РАТС был создан для координации деятельности именно в данной области. Помимо координирующей работы РАТС обеспечивает предоставление информации государствам-членам и формирует банк данных террористических организаций и террористов, лиц, связанных с террористической деятельностью, а также аккумулирует информацию о состоянии, динамике и тенденциях распространения терроризма, затрагивающего государства-члены (Соглашение о Региональной антитеррористической структуре, ст. 6(3-5) (далее – Соглашение о РАТС)).
С 2004 по 2010 гг. в рамках ШОС было заключено еще 7 международных договоров, регулирующих различные аспекты борьбы с международным терроризмом. Это – Соглашение об обеспечении защиты секретной информации в рамках РАТС, от 17.06.2004 г.; Соглашение о порядке организации и проведения совместных антитеррористических мероприятий на территориях государств-членов ШОС от 15.06.2006 г.; Соглашение о сотрудничестве в области выявления и перекрытия каналов проникновения на территории государств-членов ШОС лиц, причастных к террористической, сепаратистской и экстремистской деятельности от 15.06.2006 г.; Конвенция ШОС против терроризма от 16.06.2009 г., Соглашение о подготовке кадров для антитеррористических формирований государств-членов ШОС от 16.06.2009 г.; Соглашение о сотрудничестве между правительствами государств-членов ШОС в борьбе с преступностью от 11.06.2010 г.
Следует отметить, что Конвенция ШОС против терроризма демонстрирует стремление государств к углубленному сотрудничеству в данной области. Она не только дает определение терроризма, но также определяет принципы установления юрисдикции в отношении террористических актов (ст. 5), закрепляет обязанность криминализировать в национальном праве террористические акты и деяния, признанные преступными универсальными контртеррористическими конвенциями (ст. 9), и определяет принципы ответственности юридических лиц, причастных к осуществлению террористической деятельности (ст. 10.). При этом сама конвенция может рассматриваться в качестве основания для выдачи, в связи с преступлениями, предусмотренными конвенцией (ст. 11(3)), определяет форму запроса о предоставлении информации или применения мер ответственности и иных (ст. 14–15). Иные документы, заключенные в рамках ШОС и направленные на поддержание международного мира и безопасности, касаются борьбы с незаконным оборотом оружия, боеприпасов и взрывчатых веществ, наркотических средств, психотропных веществ и их прекурсоров; подготовки и повышения квалификации должностных лиц таможенных органов; проведения совместных учений и обеспечения информационной информационной безопасности.
8–14 июня 2012 г. на территории Таджикистана состоялись совместные антитеррористические учения «Мирная миссия 2012» с участием войск Казахстана, Китая, Кыргызстана, России и Таджикистана. Заключенный 16 августа 2007 г. Договор о долгосрочном добрососедстве, дружбе и сотрудничестве государств-членов ШОС3 также направлен, в первую очередь, на провозглашение основных принципов поддержания мира и безопасности в регионе (ст. 2–11). Сторонами также выражается готовность развивать сотрудничество практически во всех сферах деятельности, включая экономику, торговлю, финансы, экологию, промышленность, законодательство, сельское хозяйство, энергетику, транспорт, информацию, телекоммуникации, авиацию, космос, культуру, искусство, образование, науку, инновации, технологии, здравоохранение, туризм, спорт и других (ст. 13–19). В то же время, в рамках ШОС к настоящему моменту заключено лишь несколько договоров, детализирующих обязательства по сотрудничеству вне военно- политической сферы, а именно, соглашения о сотрудничестве в области образования и сельского хозяйства.
1.3. Структура
Декларация о создании ШОС не закрепляла четкой структуры органов ШОС, предусматривая лишь проведение ежегодных встреч глав государств, регулярных встреч глав правительств, учреждение совета национальных координаторов и возможность формирования иных механизмов (п. 3, 11). Детально система органов ШРС была регламентирована в Хартии ШОС, а положения об основных органах ШОС утверждены Решением Совета глав государств ШОС от 29.05.2003 г. Согласно ст. 4 Хартии органами ШОС являются: Совет глав государств – высший орган ШОС, собирающийся на заседания 1 раз в год (Хартия ШОС, ст. 5); Совет глав правительств – отвечающий, в первую очередь, за бюджет и экономические вопросы – собирается на заседания 1 раз в год (Хартия ШОС, ст. 6); Совет министров иностранных дел – рассматривает вопросы текущей деятельности ШОС (Хартия ШОС, ст. 7); Совет национальных координаторов – осуществляет координацию и управление текущей деятельностью ШОС (координацию сотрудничества и организации взаимодействия компетентных министерств и ведомств государств), собирается 3 раза в год (Хартия ШОС, ст. 9, Декларация, п. 11); РАТС – постоянно действующий орган ШОС, предназначенный для координации борьбы с международным терроризмом, сепаратизмом и экстремизмом (Хартия ШОС, ст. 10; Соглашение о РАТС, ст. 3, 6). Расположен в Бишкеке (Соглашение о РАТС, ст. 2); Секретариат – постоянно действующий административный орган ШОС. Расположен в Пекине (Хартия ШОС, ст. 11). Хартия также предусматривает возможность проведения на регулярной основе совещаний руководителей отраслевых министерств и ведомств (ст. 8). На основании решений Совета глав государств ШОС были созданы и три неправительственные структуры, направленные на совершенствование сотрудничества в области экономики и образования, а именно: Межбанковское объединение ШОС (2005 г.), в состав которого вошли Банк развития Казахстана, Государственный банк развития Китая, Внешэкономбанк России, Национальный банк Таджикистана, Национальный Банк внешнеэкономической деятельности Узбекистана, Деловой совет ШОС (2006 г.), объединяющий представителей делового сообщества государств-членов, и Форум ШОС (2006 г.) – многосторонний общественный консультационно-экспертный механизм, в состав которого входят научные учреждения государств-членов (Институт стратегических и межрегиональных исследований при Президенте Республики Узбекистан, Институт стратегического анализа и оценки при Президенте Кыргызской Республики, Китайский институт международных проблем, Международный институт современной политики (Казахстан), Центр исследования Восточной Азии и ШОС МГИМО (У) МИД России и Центр стратегических исследований при Президенте Республики Таджикистан).
1.4. Сотрудничество с иными государствами и международными организациями
Учредительные документы ШОС предусматривают несколько механизмов взаимодействия с государствами и международными организациями. Уже в Декларации государства-члены выразили готовность развивать «диалог, контакты и сотрудничество в любых формах с другими государствами и соответствующими международными и региональными организациями» (п. 7). Ст. 14 Хартии ШОС помимо заинтересованности в сотрудничестве закрепляет также возможность предоставления государствам и международным организациям статуса наблюдателя или партнера по диалогу. Аналогично принятию новых членов, решение о предоставлении государствам и международным организациям статуса наблюдателя или партнера по диалогу принимается Советом глав государств ШОС по представлению Совета министров иностранных дел (Хартия ШОС, ст. 13; Положение о статусе наблюдателя при ШОС, пп. 1–63; Положение о статусе партнера по диалогу при ШОС, п. 2.14). В отличие от иных организаций, действующих на пространстве СНГ, правовой статус наблюдателей и партнеров по диалогу ШОС достаточно подробно регламентирован.
Наблюдатели имеют право: 1) присутствовать на открытых заседаниях СМИД и Совещаниях руководителей министерств и/или ведомств государств-членов ШОС; 2) участвовать без права голоса и с предварительного согласия председательствующего в обсуждении вопросов, входящих в компетенцию органов ШОС, распространять через Исполнительного секретаря ШОС письменные заявления на рабочих языках ШОС по интересующим их вопросам, входящим в компетенцию ШОС; 3) получать доступ к документам и решениям органов ШОС, упомянутых в ст. 4 Хартии, если соответствующие органы ШОС не вводят ограничения на их распространение (Положение о статусе наблюдателя при ШОС, п. 7). При этом статус наблюдателя не дает права участвовать в подготовке и подписании документов Организации. Наблюдатели также не участвуют в выработке решений органов ШОС и не несут ответственности за такие решения (п. 8). Таким образом, в целом, правовой статус наблюдателей при ШОС соответствует таковому при иных международных организациях. Понятие партнера по диалогу не является распространенным в международном праве. По сути, данный институт аналогичен статусу наблюдателя, но не при организации в целом, а только при отдельных ее органах, в зависимости от избранного направления сотрудничества (см. Положение, п. 1.2., 2.2.). Как следствие, права партнера по диалогу в части участия в заседаниях, выступлений, получения документов ограничиваются совещаниями конкретных министерств или ведомств (Положение, п. 2.2).
До июня 2012 г. наблюдателями при ШОС являлись 4 государства (Индия, Иран, Монголия, Таджикистан), партнерами по диалогу – 2 государства (Республика Беларусь и Шри-Ланка). На заседании Совета глав государств-членов ШОС 6–7 июня 2012 г. в Пекине было принято решение предоставить Афганистану статус наблюдателя при ШОС. Государства-члены приветствовали присоединение Турецкой Республики к сотрудничеству в рамках ШОС в качестве партнера по диалогу. Международным организациям до настоящего момента такой статус предоставлен не был. В то же время ШОС сотрудничает с международными организациями в других формах. К настоящему моменту ею установлены партнерские связи с ООН, СНГ, ОДКБ, ЕврАзЭС, АСЕАН, ЭСКАТО и ОЭС. Так, Генеральная ассамблея ООН 2 декабря 2004 г. предоставила ШОС статус наблюдателя (резолюция 59/482). В 2009, 2010 гг. Генеральной ассамблеей были приняты резолюции, непосредственно касающиеся вопроса сотрудничества с ШОС (резолюции 64/183 от 18.12.2009 г.3, 65/124 от 13.12.2010 г.), в которых она положительно оценивает деятельность ШОС в области безопасности в различных сферах (в том числе военно- политической), а также подчеркивает необходимость регулярных контактов между различными органами ООН и ШОС, в том числе путем участия ШОС в ежегодных встречах на высшем уровне Генерального Секретаря ООН и Генеральных секретарей региональных организаций коллективной безопасности (резолюция 63/128, п. 2; резолюция 64/124, п. 3). 5 апреля 2010 г. в Ташкенте Генеральными секретарями ООН и ШОС была подписана Совместная декларация о сотрудничестве между секретарями ООН и ШОС.
1.5. Квалификация
В доктрине ШОС оценивается неоднозначно: как некая «региональная международная структура, находящаяся на начальном этапе своего становления», либо даже как региональная организация коллективной безопасности. ШОС, несомненно, является международной организацией, поскольку она соответствует всем критериям таковых: создана в соответствии с международным правом, т.е. на правомерной основе; учреждена на основании международного договора; осуществляет сотрудничество в конкретных областях деятельности; обладает соответствующей организационной структурой; обладает самостоятельными правами и обязанностями. ШОС также может квалифицироваться как региональная организация коллективной безопасности, поскольку она соответствует основным требованиям ст. 52–54 Устава ООН: ее приоритетной задачей является поддержание международного мира и безопасности (Декларация, преамбула, п. 8; Хартия, преамбула, ст. 1, 3); она обладает ограниченным членством (6 государств); выражает свою приверженность целям и принципам ООН (Декларация, п. 5; Хартия, преамбула; Договор о добрососедстве, ст. 2). Устав ООН не закрепил определения региональных организаций коллективной безопасности с тем, чтобы распространить действие главы VIII Устава на все организации и действия, направленные на поддержание международного мира и безопасности. Как следствие, наличие у ШОС иных целей и иных направлений деятельности не препятствует распространению на нее действия главы VIII Устава ООН в отношении деятельности, направленной на поддержание международного мира и безопасности. Как было показано выше, именно в качестве организации коллективной безопасности ШОС преимущественно рассматривается на международной арене (Астанинская декларация государств-членов ШОС от 15.06.2011 г. (часть I); резолюции Генеральной ассамблеи ООН 64/183 от 18.12.2009 г., п. 1, 65/124 от 13.12.2010 г., п. 1; Совместная декларация о сотрудничестве между секретарями ООН и ШОС от 5.04.2010 г., п. 2). Следует отметить, что при создании ШОС (как и иных организаций с преимущественным участием государств постсоветского пространства) государства-члены прямо следовали схеме, разработанной в рамках СНГ, скопировав ее достоинства и недостатки. Аналогичной является широта и неопределенность целей (Хартия ШОС, ст. 3 / Устав СНГ, ст. 21); система уставных органов (Хартия ШОС, ст. 4 / Устав СНГ, раздел VI), включая создание органов отраслевого сотрудничества (Хартия ШОС, ст. 8 / Устав СНГ, ст. 34); порядок принятия решений, как формальный – консенсус, понимаемый как отсутствие возражений государств-членов (Хартия ШОС, ст. 16 / Устав СНГ, ст. 23), так и осуществляемый на практике – подписание государствами-членами. Из общих недостатков следует назвать расплывчатость и несоблюдение порядка принятия решений, неопределенность правовой силы решений («исполняются государствами-членами в соответствии с процедурами, определенными их национальным законодательством» – Хартия ШОС, ст. 17); неопределенность формы участия государств в работе организации (как и в СНГ, в документах ШОС помимо государств-членов, упоминаются и государства-участники – Декларация, п. 11); зачаточность сотрудничества в областях, не связанных с поддержанием международного мира и безопасности; низкая правовая техника принимаемых документов (например, ст. 15 Хартии ШОС, ст. 2(1) Конвенции и привилегиях и иммунитетах ШОС закрепляют наличие у ШОС международной правоспособности, а не правосубъектности; п. 7 Декларации различает международные и региональные организации, несмотря на то, что региональные организации также являются международными; термин п. 11 Декларации «государства-участники» не раскрывается ни в одном из документов ШОС и, по-видимому, не несет правовой нагрузки). Тем не менее, следует признать, что к настоящему времени ШОС, несомненно, сформировалась как региональная организация коллективной безопасности, в рамках которой создана обширная правовая база по борьбе с новыми вызовами и угрозами, в частности, международным терроризмом и экстремизмом, преступностью, торговлей оружием. Ее эффективность, однако, может быть проверена только временем и зависит, в первую очередь, от готовности государств-членов к реальному сотрудничеству.