Дмитрий Стратиевский: Перспективы ШОС в сфере экономического сотрудничества и коллективной безопасности в 2016 году

Стратиевский Дмитрий Валерьевич / Dr. Dmitri Stratievski, Магистр политологии, доктор истории / M.A. , Dr. Заместитель директора Берлинского центра изучения Восточной Европы / OEZB e.V.

На момент своего основания в 2001 г. ШОС, возникшая на фундаменте «Шанхайской пятерки», обладала своего рода уникальностью.  Она была одна из немногих региональных организаций, не находившаяся под контролем Запада. Другие региональные объединения государств, в которых не превалировали США, к началу 2000-х годов либо уже не являлись дееспособными по причине разновекторности политических преференций стран-участниц (СНГ, выполнившей свою историческую миссию относительно мирного постсоветского «развода»), либо еще не превратились в серьезную политико-дискуссионную площадку (G-20). ШОС по своей сути являлась концептуально новым объединением. В ее основу был положен не фактор доминирующего государства, к которому примыкают государства-сателлиты, а принцип двух центров притяжения, РФ и КНР. Немаловажным компонентом является членство Узбекистана, который в рамках других региональных объединений предпочитает дистанцироваться от России.

Создание организации было воспринято на Западе двояко. Если в прессе преобладали критические высказывания («ожидаемая маловажность»)[1] либо существование ШОС и вовсе игнорировалось, то в профессиональных аналитических записках высказывались серьезные опасения, которые вызывал новый проект с антизападной составляющей. Один из основных «мозговых центров» Германии, Фонд политики и экономики (SWP), консультирующий в том числе и правительство ФРГ, выпустил в 2001 г. пространный аналитический отчет, вынеся основной вопрос в заглавие: «Шанхайская организация сотрудничества. Евразийское сообщество или бумажный тигр?»[2] Авторы аналитики пришли к выводу, что при правильной организации работы, при наличии сдержек и противовесов в балансе сил между Россией и Китаем, у ШОС вполне может быть будущее, особенно в сфере экономики и коллективной безопасности в регионе. Интерес ЕС, в частности Германии, к работе ШОС подчеркивает и факт проведения ряда совместных германо-китайских конференций, носивших характер внешнеполитических консультаций. Большинство из них было закрытого формата. Освещение в прессе, в том числе и китайской, получила конференция 2004 г., прошедшая под эгидой близкого к ХДС Фонда Конрада Аденауэера.[3] В то же время официальные политики США уделяли ШОС минимальное количество внимания. Известные американские политологи и политтехнологи были более свободны в оценках. Роберт Каган, доверенное лицо сенатора Джона Маккейна и один из руководителей его президентской избирательной кампании, в интервью немецкому журналу «Шпигель» (2008 г.) прямо заявил об антиамериканской и антизападной направленности ШОС, «противопоставлении авторитаризма ценностям демократии» стремлении Пекина и Москвы ограничить влияние США в мире, и назвал ШОС «анти-НАТО» и «Варшавский договор-2».[4] Энрико Фельс, руководитель международных проектов Центра глобальных исследований университета Бонна, посвятил отдельную монографию первым семи годам существования ШОС. Он также проследил антиамериканскую составляющую в деятельности ШОС, однако отказался признавать это объединение антизападным по своей сути, подчеркнув готовность всех членов организации к прагматичной кооперации с Европейским Союзом.[5]

Глава российского МИДа Сергей Лавров считает ШОС «авторитетным объединением» и прочит ему дальнейшее развитие.[6] Прошедшие три года стали формально самым удачным периодом в истории организации. Ряд государств мира стали полноправными членами, партнерами или наблюдателями ШОС. В 2012 г. организация была усилена представлением Турции статуса партнера. Брюссель резко отреагировал на этот шаг Анкары и отметил несовместимость данной стратегии со стремлением Турции стать членом ЕС. Ответ тогдашнего премьера Турецкой Республики Реджепа Эрдогана вышел за рамки дипломатического протокола: «Тогда мы скажем ЕС «до свидания»!» Дальнейший напряженный обмен высказываниями между Брюсселем и Анкарой позволил немецкому политическому обозревателю Томасу Зайберту озаглавить свою статью «Внешнеполитическая смена курса Турции?».[7] Украина, не входящее ни в одно объединение с российской доминантой, кроме аморфного СНГ, не только заявила в 2013 г. о своем желании получить статус партнера ШОС, но после смены власти в Киеве подтвердила данное намерение.[8] Беларусь ограничилась статусом наблюдателя. Со вступлением в организацию Индии и Пакистана к концу прошлого года ШОС стала крупнейшим региональным объединением в мире, представляющим треть человечества.

Для оценки перспектив ШОС необходимо рассмотреть риски, которые могут потенциально привести к ослаблению ШОС, три блока ключевых вопросов, являющихся фундаментом любой международной организации: геополитический, военный (система коллективной безопасности) и экономический.

Геополитика.

1. Низкая степень общности интересов государств-участников.

Движущей силой, побудившей, главным образом, Россию и Китай к совместным действиям стало недовольство доминированием США в глобальном плане и нежелание допустить расширение влияния Вашингтона в Центральной Азии. Ряд западных политологов, в частности, Себастьян Шнайдер из Свободного университета Берлина, считает важной цементирующей составляющей объединения некое «родство» авторитарных режимов, их самолегитимацию и защитную реакцию в противостоянии западному либерализму. В качестве примера автор анализирует ряд программных документов и коммюнике ШОС, в особенности, разграничивающие «терроризм», «сепаратизм» и «освободительное движение».[9] В свою очередь, Гудрун Вакер, аналитик Института стратегических исследований Евросоюза, делает вывод применительно к мотивации КНР к участию в ШОС: «С точки зрения Китая, впрочем, равно как и для самого Китая во внутренней политике, «стабильность» трактуется, в первую очередь, как сохранение господствующей системы».[10] Такой подход является, по моему мнению, однобоким, так как любое надгосударственное объединение базируется на общности интересов, вне зависимости от их субъективного восприятия. Однако нельзя отрицать определенную взаимосвязь между типом режима и внешнеполитическими преференциями. Это прослеживается на примере всех восьми полноправных членов организации.  Сходство внутриполитической архитектуры и отрицание постялтинского мира – это базовые объединяющие компоненты ШОС. Отсутствие концептуальной ценностной альтернативы делает организацию уязвимой к изменениям на мировой арене.

1. Конкуренция.

Как было указано выше, ШОС возникла в условиях расцвета однополярного мира и являлась на момент создания уникальной структурой. В 2006 г. был основан БРИКС, объединивший 1-ю, 3-ю, 6-ю, 7-ю, а впоследствии в лице ЮАР и 25-ю экономику мира. Дальнейшее развитие БРИКС, как критичного Западу проекта глобального характера, вполне может сделать ШОС вторичной. Июльские саммиты 2015 г. ШОС и БРИКС в Уфе были проведены одновременно. Российские организаторы фактически сами признали идентичность повестки дня двух саммитов, хотя и сослались на финансовые причины.[11]

1. Страны-партнеры ШОС.

Как отмечалось, в 2012 г. Турция сделала резкий поворот от европейской к евразийской перспективе. Нынешний российско-турецкий конфликт делает шансы членства Турецкой республики в ШОС минимальными. Соглашение между ЕС и ТР касательно приема беженцев из кризисных регионов, ускорение переговоров относительно предоставления турецким гражданам возможности безвизового въезда в Евросоюз, вновь наметившееся сближение Анкары и Брюсселя в вопросе членства Турции в ЕС – все эти события отдаляют ТР от ШОС. Также они напрямую влияют на позицию Азербайджана, находящегося под заметным влиянием Турции.

Новый президент Шри-Ланки Майтрипала Япа Сирисена воспринимается в Вашингтоне и Брюсселе на официальном уровне весьма критично, но вместе с тем Коломбо взял курс на осторожное сближение с США. Отношения между Китаем и Камбоджей продолжают ухудшаться. Сложно оценить дальнейшие шаги Ирана после достижения соглашения с Западом касательно ядерной программы и возможных поставок иранских энергоносителей в Европу.

Сфера безопасности, военное сотрудничество.

1. Предотвращение смены правящих режимов.

Немалый импульс для объединения представляло также желание «охранительной интеграции»[12], попытка разработать региональный механизм противодействия сменам режимов в Евразии за пределами «западного мира», блокирования «цветных революций», в первую очередь, на постсоветском пространстве. За период существования ШОС в данном пространстве произошел ряд насильственных акций по смене правящих элит: Кыргызстан, 2005 и 2010 гг., Грузия, 2003 г., Украина, 2004-2005 и 2013-2014 гг. Ни в одной из перечисленных ситуаций не удалось предотвратить смену правящей элиты. В Украине и Грузии к власти пришли прозападные правительства.

1. Разница в подходах к сепаратизму.

Одной из первичных важных задач, которые ставились перед ШОС в момент ее создания, было противодействие сепаратистским тенденциям,  крайне болезненный вопрос для Китая, а в начале 2000-ых гг. и для РФ. Решив «чеченскую проблему», Россия дважды (2008 и 2014-2015 гг.) открыто поддержала сепаратизм на постсоветском пространстве, в то время как китайские трудности в Синьцзяне, Внутренней Монголии и Тибете остаются актуальными. Есть опасения и у Казахстана относительно русскоязычных регионов севера страны. Ни одно из государств-членов ШОС, кроме РФ, не признало независимость Абхазии и Южной Осетии.

1. Региональные/этнотерриториальные конфликты.

ШОС не принимала участие в решении региональных конфликтов и не выступала эффективным модератором в переговорах. Уже в первое десятилетие существования организации на территории ее государств-членов происходили события, угрожавшие общественно-политическому строю и территориальной целостности этих стран: беспорядки в поддержку Талибана в Узбекистане и Кыргызстане в 2001 г., насильственная смена власти в Кыргызстане и массовые столкновения в узбекском Андижане в 2005 г., беспорядки в Казахстане и Кыргызстане в 2010 г. Во всех указанных случаях ШОС (равно как и ОДКБ) проявляла пассивность и ограничивалась декларативными призывами к мирному разрешению противоречий и недопустимости насилия. После расширения ШОС количество конфликтных зон увеличилось: у Индии есть территориальные споры с Китаем (Аруначал-Прадеш) и с Пакистаном (Джамму и Кашмир).

1. Отсутствие общей военной составляющей.

В отличие от ЕС у ШОС нет «параллельной» военно-политической структуры, объединяющей большинство ее членов. Из 28 государств, входящих в Евросоюз, членами НАТО являются 22. Из восьми членов ШОС в ОДКБ, единственный близкий ШОС военный блок, входят четыре, причем Узбекистан в 2012 г. вышел из ОДКБ.  

За последние годы вопрос возможного объединения ШОС и ОДКБ поднимался многократно. Эмомали Рахмон, глава Таджикистана, потенциально наиболее нестабильного государства в рамках организации, впервые озвучил это предложение в 2007 г.[13]  В 2011[14] и в 2014[15] гг. в СМИ приводились высказывания известных политиков и экспертов о перспективности данного объединения. Однако в 2014 г. ведущие политики РФ и КНР подчеркнули, что не видят смысла в создании военного союза, не рассматривают ШОС в качестве такового. Сергей Иванов назвал два государства «союзниками без союзнических обязательств»[16], в то время как военный альянс автоматически предусматривает принцип коллективной обороны. Ни Москва, ни Пекин, не заинтересованы в безоговорочной военной поддержке друг друга. В случае гипотетического слияния двух организаций в состав нового оборонного блока должны будут войти все члены ШОС, включая Пакистан и Индию. Членство четырех ядерных державы с весьма различными интересами и спорными территориями сделает практически нереализуемым консолидированное принятие решений. Если в составе ШОС в нынешней ее модели удается не допускать борьбу за абсолютное лидерство между РФ и КНР, то в случае возникновения военного альянса, это соперничество рискует приобрести новые формы. Военный компонент поможет Китаю активнее проникать в Центральную Азию и оттеснять Россию. Узбекистан последовательно блокирует усиление гипотетической военной составляющей ШОС и крайне негативно отнесется к перспективе объединения двух организаций, что означало бы для Ташкента однозначное антизападное позиционирование и вероятность привлечения иностранного военного контингента для урегулирования внутренних проблем. Для Ислама Каримова это недопустимо. Кроме того, в Центральной Азии существует ряд этнотерриториальных споров: таджикско-узбекский, кыргызско-узбекский. В гипотетическом случае возникновения конфликта, в его разрешении будут вынуждены участвовать такие державы как Китай и Индия. Наконец, слияние двух организаций малореализуемо с учетом более широкой, мировой архитектуры безопасности. Если ОДБК в ее нынешнем виде является относительно малозатратным российским проектом «мини-НАТО» с целью сохранения влияния в постсоветском пространстве, то при создании военной структуры, объединяющей более трети населения Земного шара, РФ придется играть более активную роль, на что у нее нет ресурсов. Необходимо учитывать тот факт, что центрально-азиатские государства, входящие в ОДКБ, на билатеральной основе сотрудничают с НАТО в рамках программы «Партнерство во имя мира». Создание военного суперобъединения вызовет новый виток конфронтации, к чему Россия не готова. В итоге, ШОС в указанной области находится в цугцванге: создание оборонной структуры целесообразно, желаемо, но невыполнимо.

При оценке деятельности ШОС необходимо принимать во внимание, что она к настоящему моменту фактически трансформировалась в зонтичную организацию, объединяющую различные комитеты и комиссии, работающие с разной интенсивностью и действенностью. Это размывает общую целостность конструкции. В качестве примера эффективности можно привести Региональную антитеррористическую структуру (РАТС) и комплекс сотрудничества спецслужб, как в борьбе с угрозой терроризма, так в  деле пресечения наркотрафика.[17] Деятельность РАТС, возглавляемой представителем России, производит должное впечатление на западных партнеров. Ключевыми факторами в данном случае являются результативность работы и общность в понимании значимости проблемы. Несмотря на общее охлаждение отношений между Востоком и Западом, ограниченных контактов и режима санкций против РФ, происходят  регулярные консультации Исполкома РАТС с дипломатами стран ЕС. Имеющаяся информация позволяет сделать предположение и об активном взаимодействии спецслужб государств-членов ШОС и ЕС.[18]

Экономика.

1. Российско-китайское сотрудничество.

В 2008 г. Стефен Арис, эксперт Французского института международных отношений, назвал ШОС «барометром российско-китайских отношений»[19].

Ныне многие значимые решения принимаются без привлечения платформы ШОС, например, газовый контракт РФ и КНР 2014 г. Подписание в мае 2015 г. Заявления о сотрудничестве в создании Экономического пояса «Шелковый путь» может быть расценено, в том числе, и как недовольство экономическими проектами ШОС: двухсторонне сотрудничество двух лидеров сообщества развивается успешнее, чем их совместные начинания с привлечением других государств-членов организации. В то же время экономическое сотрудничество Китая с Казахстаном и Кыргызстаном развивается без участия России, равно как российско-индийская кооперация проходит вне ШОС.

1. Кредитно-финансовая сфера.

Переговоры о создании банка ШОС велись с 2006 г. Против выступала РФ, опасаясь доминирования КНР, оказывая давление на своих союзников, например, на Кыргызстан и Таджикистан, открыто призывавших вслед за Китаем к созданию банка.[20] Москва видела в банке ШОС конкуренцию собственному проекту Евразийского банка развития (ЕАБР), в котором у России доля, составляющая почти 66%. Казахстан предложил создать Банк ШОС на основе ЕАБР, дав согласие на присоединение к ЕАБР Китая.[21] Это крайне сужает поле для маневра Москвы, так как она очутилась в меньшинстве. Также немаловажным фактором стало создание Азиатского банка инфраструктурных инвестиций (АБИИ). Китай с пакетом более 26% голосов получил лидерство в банке и обладает правом вето. Россия не являлась учредителем банка и присоединилась к его работе на более поздней стадии, позднее многих других государств[22], например, Ирана, и даже ряда центрально-азиатских постсоветских республик, получив долю в 5,92%.[23] Уставные капиталы банков плохо сопоставимы: ЕАБР – 7 млрд долл., АБИИ – 100 млрд долл. Председатель Правления ЕАБР Дмитрий Панкин признал, что идея банка ШОС «распадается» на различные проекты, главным образом, по причине создания Китаем института АБИИ.[24] Можно предположить, что цепочка событий «Китай становится членом ЕАБР – на основе ЕАБР создается банк ШОС» неизбежно приведет к доминированию Пекина. Выйти на лидирующие позиции в АБИИ Россия не может. Утрачивая влияние на финансово-экономические процессы в Азии, страна вынуждена была дать согласие на создание кредитных структур ШОС (включено в Стратегию развития до 2025 г.) и БРИКС. Сигнал был услышан. На саммите в Уфе Владимир Путин призвал сделать работу Делового Совета ШОС более интенсивной и создать Центр проектного финансирования.[25] Кремлю необходимо искать варианты сопротивления экономической экспансии Китая в Центральную Азию, что создает очаги напряжения, как в двухсторонних отношениях, так и внутри ШОС.

Итоговые выводы.

Изначально ШОС создавался концептуально как инструмент противодействия однополярному миру. В условиях изменения мирового политического ландшафта остро стоит вопрос трансформации организации. Идея оппонирования «единственной сверхдержаве» более не может служить основной движущей силой для коалиции государств.  Государства-участники ШОС, а также страны со статусом партнеров и наблюдателей, связывают с объединением определенные ожидания в сфере геополитики, сотрудничества в области безопасности и экономической кооперации. Будущее ШОС зависит от соответствия этим ожиданиям, а также от разработки системы балансов и разграничения сфер влияния во взаимоотношениях двух основных лидеров – Китая и России.